Bentuk Negara dan Bentuk Pemerintahan

Dalam berbagai literatur hukum dan apalagi dalam pengguna- annya sehari-hari, konsep 'Bentuk Negara' (staats­vorm) seringkali dicampuradukkan dengan konsep 'Bentuk Pemerintahan' (regerings­ vorm). Hal ini juga tercermin dalam perumusan Pasal   ayat ( ) Un- dang-Undang Dasar  945 yang menyebutkan: "Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang berbentuk republik"199. Dari kalimat ini tergambar bahwa the founding fathers Indonesia sangat menekankan pentingnya konsepsi Negara Kesatuan sebagai definisi hakiki negara Indonesia (hakikat negara Indonesia). Bentuk dari negara kesatuan Indonesia itu ialah republik. Jadi jelaslah bahwa konsep bentuk negara yang diartikan disini adalah 'republik' yang merupakan pilihan lain dari kerajaan (monarki) yang telah ditolak oleh para anggota BPUPKI mengenai kemungkinan penerapannya untuk Indonesia modern200. Kelemahan rumusan di atas terkait dengan pengertian 'bentuk negara' yang tidak dibedakan dari pengertian 'bentuk pemerintahan'. Padahal, kedua konsep ini sangat berbeda satu sama lain. Karena yang dibicarakan adalah bentuk negara berarti bentuk organ atau organisasi negara itu sebagai keseluruhan. Jika yang dibahas bukan bentuk organnya, melainkan bentuk penyelenggaraan pemerin- tahan atau bentuk penyelenggaraan kekuasaan maka istilah yang lebih tepat dipakai adalah istilah 'bentuk pemerintahan'. Istilah ini pun harus dibedakan pula dari istilah 'sistem pemerintahan' yang menyangkut pilihan antara sistem presidential, sistem parlementer, atau sistem campuran. Konsepsi yang terakhir ini berkenaan dengan sistem penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan dalam arti cabang kekuasaan eksekutif. Perbedaannya dari pengertian bentuk pemerin- tahan, pertama adalah bahwa istilah pemerintahan dalam konsepsi 'bentuk pemerintahan' bersifat statis, yaitu berkenaan dengan ben- tuknya (vormen), sedangkan dalam 'sistem pemerintahan', aspek pemerintahan yang dibahas bersifat dinamis. Kedua, dalam konsepsi bentuk pemerintahan, kata pemerintahan lebih luas pengertiannya karena mencakup keseluruhan cabang kekuasaan. Sedangkan kata pemerintahan dalam 'sistem pemerintahan' terbatas pengertiannya pada cabang eksekutif saja. Penggunaan kata government dalam baha- sa Inggris juga sering menimbulkan kesalahpahaman. Banyak orang yang tidak menyadari bahwa kata itu mengandung dua arti, yaitu arti luas dan arti sempit. Keduanya dipengaruhi oleh tradisi pemerintahan yang berkembang di Inggris (British) dan Amerika Serikat. Karena Kerajaan Inggris mempraktekkan sistem pemerintahan parlementer, maka perkataan government disana menunjuk kepada pengertian yang sempit, yaitu hanya cabang kekuasaan eksekutif saja. Tetapi, dalam bahasa Inggris Amerika, kata government mencakup pengertian yang luas, yaitu keseluruhan pengertian penyelenggaraan negara. Dalam konstitusi Amerika Serikat misalnya, istilah "the Government of the United States" selain mencakup cabang eksekutif yang dipegang oleh Presiden, juga mencakup Kongres yang terdiri atas House of Repre­ sentatives dan Senat. Sehubungan dengan hal-hal tersebut di atas, perlu diperjelas adanya perbedaan mendasar antara pengertian 'bentuk negara', 'ben­ tuk pemerintahan', dan 'sistem pemerintahan'. Ketiga istilah tersebut sebaiknya tidak dipertukarkan satu sama lain, sehingga tidak men- imbulkan kesalahpahaman dalam praktek. Perbincangan mengenai 'bentuk negara' (staats­vormen) terkait dengan pilihan-pilihan antara (a) bentuk negara kesatuan (unitary state, eenheidsstaat), (b) bentuk negara serikat (federal, bonds­staat), atau (c) bentuk konfederasi (confederation, staten­bond). Sedangkan perbincangan mengenai 'bentuk pemerintahan' (regerings­vormen) berkaitan dengan pilihan antara (a) bentuk kerajaan (monarki), atau (b) bentuk republik. Jika jabatan kepala negara itubersifat turun temurun maka negara itu disebut kerajaan. Jika kepala pemerintahannya tidak bersifat turun temurun, melainkan dipilih, maka negara itu disebut republik. Sementara itu, dalam perkataan 'sistem pemerintahan' (regerings­systeem) terkait pilihan-pilihan antara (a) sistem pemerintahan presidensiil, (b) sistem pemerintahan parle- menter, (c) sistem pemerintahan campuran, yaitu quasi presidensiil sep- erti di Indonesia (di bawah UUD  945 yang asli) atau quasi parlementer seperti sistem Perancis yang dikenal dengan istilah hybrid system, dan (d) sistem pemerintahan collegial seperti Swiss. Dari ketiga konsep tersebut di atas, bangsa Indonesia sejak kemerdekaan pada tahun  945 cenderung mengidealkan bentuk negara kesatuan (eenheidstaats­vorm), bentuk pemerintahan republik (republijk regerings­vorm), dan sistem pemerintahan presidentil (presidential system). Dalam UUD  945, pengaturan mengenai bentuk negara dan bentuk pemerintahan ini diatur dalam bab yang tersendiri, yaitu Bab I tentang Bentuk dan Kedaulatan. Dalam Pasal   ayat ( ) dinyatakan: "Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk republik." Ayat (2)-nya menegaskan: "Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar." Sedangkan ayat ( )-nya menentukan: "Negara Indonesia adalah Negara Hukum". Khusus mengenai bentuk negara sebagaimana telah ditentukan dalam Pasal   ayat ( ) tersebut, tidak dikategorikan sebagai objek perubahan yang diatur mekanismenya dalam pasal  7 UUD  945. Dalam Pasal  7 ayat (5) UUD  945, dinyatakan: "Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, tidak dapat dilakukan perubahan". Pasal ini jelas mengandung komitmen dan tekad bahwa negara Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar  945, akan tetap berbentuk Negara Kesatuan selamanya, kecuali tentunya jika Majelis Permusyawaratan Rakyat pada suatu hari mengubah lagi ketentuan Pasal  7 ayat (5) ini atau perubahan UUD terjadi bukan karena prosedur yang ditentukan sendiri oleh UUD  945 (verfassung wandlung). Namun, jika yang terakhir ini yang terjadi maka hukum yang berlaku bukan lagi hukum konstitusi, melainkan revolusi yang mempunyai aturan hukumnya sendiri.